POLITICHE SOCIALI

Le politiche sociali sono un particolare sottoinsieme di politiche pubbliche che i governi degli Stati perseguono al fine di risolvere problemi o raggiungere degli obiettivi di natura “sociale”. In particolare, le politiche sociali riguardano il benessere dei cittadini e le loro condizioni di vita e a tal fine, regolano la distribuzione di risorse e opportunità a disposizione degli individui lungo tutto il loro ciclo di vita, dall’infanzia alla vecchiaia. Ogni fase della vita dei cittadini, infatti, è caratterizzata dalla presenza di bisogni e di rischi. Il compito delle politiche sociali di uno Stato è quello di offrire protezione sociale per tutelare quei rischi e rispondere a quei bisogni considerati di fondamentale rilevanza per le condizioni di vita di un individuo. Pensiamo, ad esempio, al rischio di restare disoccupati, al rischio di perdita di capacità lavorativa con il sopraggiungere della vecchiaia, o il rischio di cadere in povertà, contrarre una malattia, ecc. Per rispondere a queste eventualità, lo Stato promuove politiche del lavoro, pensionistiche, sanitarie, di assistenza sociale, con il fine di promuovere l’inclusione sociale di tutti i cittadini.

Tuttavia, lo Stato non è l’unico attore deputato a occuparsi del benessere dei cittadini. Anche il mercato, la famiglia o le associazioni del terzo settore offrono dei servizi utili agli individui per rispondere ai loro bisogni principali. Ciononostante, a partire dal secondo dopoguerra, gli Stati delle principali democrazie liberali hanno cominciato ad assumere il ruolo preponderante nella tutela del benessere e nell’offerta di prestazioni sociali, soprattutto in Europa. 

Quello che oggi viene chiamato welfare state è, infatti, il frutto di un lungo processo iniziato in Europa a partire dal XIX secolo dove, a seguito delle trasformazioni apportate dai processi di industrializzazione, la società ha manifestato nuovi bisogni e nuovi rischi a cui l’apparato statale ha cercato di rispondere con un insieme di politiche pubbliche. Si è via via affermato quindi il concetto di cittadinanza sociale, ovvero che i cittadini debbano godere oltre che dei diritti civili e politici anche dei diritti economici e sociali come il diritto alla salute, ad un’abitazione adeguata, a condizioni di lavoro giuste e favorevoli, all’assistenza sociale, all’istruzione, ecc. 

Oggi nelle democrazie contemporanee i diritti sociali sono considerati fondamentali e si ritiene debbano essere garantiti dall’autorità statale, al punto da essere diventati indice del buon funzionamento di uno Stato. 

 

L’analisi comparata delle politiche sociali individua tre modelli di protezione sociali. Il primo è l’assistenza sociale, costituita da politiche di sostegno mirato a particolari gruppi. Un esempio sono le politiche per la famiglia, per l’inclusione sociale, le politiche abitative eccetera. La loro caratteristica è quella di rispondere a dei bisogni specifici e di essere erogata solo in assenza di mezzi economici da parte dell’individuo beneficiario. L’assistenza sociale costituisce anche la prima forma di protezione sociale erogata da uno Stato (si pensi alle Poor Laws nel Regno Unito). L’assicurazione sociale obbligatoria, invece, è una forma di protezione sociale legata allo status occupazionale del cittadino. Nata inizialmente come “assicurazione dei lavoratori”, offre protezione dai principali rischi e viene finanziata attraverso i contributi sociali dei lavoratori. Ad esempio in Italia, l’assicurazione generale obbligatoria (AGO) tutela i lavoratori dipendenti e indipendenti dai rischi di vecchiaia, disoccupazione e invalidità e viene gestita dall’ente previdenziale INPS. Infine, la sicurezza sociale si basa su un sistema di protezione universale finanziato tramite fiscalità generale. A differenza dei due precedenti modelli, dove la tutela viene fornita sulla base di un bisogno specifico o dell’inizio dell’attività lavorativa, per usufruire della sicurezza sociale l’unico criterio è quello della cittadinanza. In Italia su tale modello si è sviluppato il sistema sanitario nazionale a partire dal 1978.

 

Le principali politiche sociali sono costituite dalle politiche pensionistiche, le politiche del lavoro, le politiche socio assistenziali e le politiche sanitarie. Oltre a queste vi sono anche le politiche abitative, ambientali, di inclusione sociale eccetera. Le politiche pensionistiche costituiscono il cuore delle politiche sociali nonché la prima voce di spesa sociale per la maggior parte dei paesi europei. 

Le pensioni tutelano dal rischio di vecchiaia e invalidità. In base al loro obiettivo possiamo avere delle pensioni di invalidità civile (una prestazione pecuniaria di tipo assistenziale rivolta agli invalidi) di invalidità previdenziale (una prestazione pecuniaria rivolta ai lavoratori assicurati in caso di invalidità risultante da infortunio). Tuttavia, la maggior parte delle risorse vengono convogliate nell’erogazione delle pensioni di vecchiaia. Ne esistono diversi tipi:

  • Pensioni previdenziali di vecchiaia: vengono garantite ai lavoratori che abbiano superato l’età pensionabile e abbiano versato i contributi sociali per un certo periodo di tempo
  • Pensioni previdenziali di anzianità: vengono garantite ai lavoratori sulla base del versamento dei contributi per un numero stabilito di anni. L’età pensionabile è invece flessibile, e l’obiettivo è tutelare quei lavoratori che abbiano iniziato l’attività lavorativa relativamente precocemente.
  • Pensioni sociali: vengono considerate tali quelle prestazioni assistenziali di tipo selettivo rivolte ai cittadini che, al raggiungimento di una data età anagrafica, non presentino sufficienti versamenti contributivi o non abbiano versati i contributi utili al fine dell’ottenimento di una pensione di vecchiaia

Il sistema pensionistico italiano è principalmente pubblico, gli enti previdenziali preposti alla riscossione dei contributi e al versamento della pensione sono l’INPS e le varie Casse previdenziali (Inarcassa, INPGI, ENPAF, ENPAM, eccetera).

 

Le politiche del lavoro sono una particolare categoria di politiche sociali il cui obiettivo è quello di favorire l’occupazione con interventi all’interno del mercato del lavoro. Nel contesto italiano esse si sviluppano nel ventennio dagli anni Cinquanta agli anni Settanta del secolo scorso, a seguito della rapida industrializzazione del paese. Nell’analizzare le politiche del lavoro si osservano diversi campi di azione. 

Il primo è quello della regolazione dei rapporti di lavoro: si tratta della legislazione a tutela dell’occupazione. I primi provvedimenti adottati dal governo italiano furono la Legge n. 230/1962 (disciplina sui contratti a tempo determinato) e la Legge n. 604/1966 (disciplina sul licenziamento individuale) che, tra le altre cose, riconosce per la prima volta la tutela obbligatoria contro il licenziamento illegittimo. Infine il provvedimento più importante del primo ventennio repubblicano è lo Statuto dei lavoratori (l.n. 300/1970) che rafforza la tutela in caso di licenziamento illegittimo istituendo un regime sanzionatorio con l’articolo 18. Questi primi provvedimenti hanno natura fortemente garantista e stabilizzatrice. Le altre forme di lavoro cosiddette atipiche (vale a dire diverse dal contratto a tempo indeterminato) cominciano a essere introdotte a partire dagli anni Ottanta: nel 1984 il contratto a tempo parziale, il contratto di solidarietà e il contratto di formazione e lavoro (l.n. 863/1984); a partire dagli anni Novanta le collaborazioni coordinata e continuativa  che con la L.n. 30/2003 diventa collaborazione a progetto. La stessa legge disciplina altre forme di contratto a termine come lavoro ripartito, a chiamata e occasionale. 

Il secondo campo d’azione sono gli interventi di sostegno al reddito: i c.d. ammortizzatori sociali che in Europa sono organizzati secondo tre pilastri: di tipo assicurativo (indennità di disoccupazione); di tipo assistenziale (sussidi in caso di persistenza dello stato di disoccupazione); di tipo assistenziale (prestazione assistenziale previa prova dei mezzi, es. “reddito minimo garantito”). In Italia i due istituti principali appartengono al primo pilastro (schemi di natura assicurativa) e sono l’indennità ordinaria di disoccupazione la Cassa integrazione guadagni. L’indennità di disoccupazione si configura come un’ assicurazione dal rischio di perdita involontaria del lavoro. Dal 2015 è denominata NASPI (Nuova assicurazione sociale per l’impiego), ha una durata massima di 24 mesi ed è subordinata al versamento di almeno 13 settimane di contributi nei quattro anni precedenti alla perdita del lavoro. Un’altra forma di indennità è l’Assicurazione sociale di disoccupazione (ASDI) e la DISCOL, l’indennità di disoccupazione per lavoratori a progetto o co.co.co, dottorandi, assegnisti di ricerca. La Cassa integrazione guadagni (CIG) è invece un’integrazione salariale in caso di momentanea interruzione dell’attività lavorativa riservata ai lavoratori dell’industria impiegati in medie a grandi imprese. La Cassa integrazione, a differenza dell’indennità di disoccupazione, è un’integrazione che si attiva in casi specifici e può essere estesa oltre la durata iniziale.

Un ultimo tipo di politiche del lavoro sono quelle che vengono definite politiche “proattive”, ovvero di aiuto all’inserimento e permanenza nel mondo del lavoro. In Italia queste vengono messe in pratica tramite l’istituzione del sistema pubblico di collocamento che, a partire dalle riforma Bassanini 1 del 1997, è di competenza delle regioni e degli enti locali. Altri interventi hanno mirato a facilitare il ricorso al contratto di apprendistato, con lo scopo di favorire l’inserimento dei giovani nel mondo del lavoro, e altre misure volte alla promozione dello sviluppo locale e dell’occupazione. 

L’Unione Europea ha sviluppato le sue competenze in ambito di politiche sociali lungo il corso del processo di integrazione. La dimensione sociale dell’Europa si è concentrata soprattutto sulla tutela dei lavoratori, la lotta alla disoccupazione e la salute pubblica. Alcuni dei principi fondamentali sono stati sanciti sin dal Trattato di Roma del 1957, come la parità di retribuzione tra uomini e donne e la libera circolazione dei lavoratori. Nel corso degli anni l’UE ha introdotto nuove norme, imponendo degli standard comuni sul numero massimo delle ore di lavoro, la tutela dei lavoratori part-time e leggi contro la discriminazione sui luoghi di lavoro. 

 

Tra gli obiettivi dell’Unione in ambito di politiche sociali vi è anche la lotta all’esclusione sociale e alla povertà. Nel 2019 in Europa 92,4 milioni di persone erano a rischio di povertà ed esclusione sociale. Si tratta di una percentuale molto alta, più del 20% della popolazione europea totale. Le azioni più concrete dell’UE in tale ambito le osserviamo a partire dal 1999, quando l’eradicazione dell’esclusione sociale viene inserita tra gli obiettivi della politica sociale comunitaria nel Trattato di Amsterdam.

 

Nel marzo del 2000 il Consiglio europeo tenutosi a Lisbona per discutere delle riforme economiche e sociali approvò un piano strategico per introdurre una serie di obiettivi comuni e un sistema di monitoraggio al fine di coordinare le politiche nazionali degli stati membra nella lotta alla povertà. La strategia di Lisbona che si concentra su crescita e posti di lavoro viene accompagnata dal’Agenda politica sociale che propone delle azioni per combattere la disparità tra le regioni europee, la povertà e la discriminazione. Entrambi i documenti si impegnavano a sviluppare il modello sociale europeo per il periodo 2000-2010. Il tentativo della Commissione di unire integrazione economica e protezione sociale viene ribadito con la Raccomandazione 2008/867/CE, nella quale si chiede agli Stati la modernizzazione dei sistemi di protezione sociale e delle strategie mirate per l’integrazione delle persone escluse dal mercato del lavoro. Tuttavia occorre ricordare che in ambito di protezione sociale e inclusione sociale si è scelto di adottare il metodo aperto di coordinamento (MAC), un processo di cooperazione politica tra gli Stati membri su base volontaria, che fissa degli obiettivi comuni ma che lascia ai singoli Stati la decisione delle politiche a livello nazionale. 

Pagina in continuo aggiornamento a cura di:

dott.ssa Flavia Saba

Avvocato di strada – Padova