ludopatia

Normativa

Europea

– Nel 2013 il Parlamento europeo ha approvato una risoluzione (Risoluzione del Parlamento europeo del 10 settembre 2013 sul gioco d’azzardo online nel mercato interno (2012/2322(INI)) nella quale ribadisce la generale competenza degli Stati ad intervenire a protezione dei giocatori quand’anche a tale scopo sia necessaria una limitazione di alcuni principi euro-unitari, in primis la libertà di stabilimento e la libera prestazione di servizi.

Tale compito in capo agli ordinamenti membri trova un importante avallo anche nella giurisprudenza europea (si veda, a tal proposito, la sentenza della Corte di Giustizia del 22 gennaio 2015, Causa Stanley International Betting Ltd e a. c. Ministero dell’Economia e delle Finanze, C- 463/13).
– Nel giugno 2014, la Commissione europea è intervenuta con una raccomandazione sul gioco d’azzardo on line, nella quale si stabiliscono i principi vincolati per gli Stati membri a tutela del consumatore (ad es. l’importanza della pubblicità responsabile, divieto del gioco d’azzardo online per i minori, fissazione di limiti di spesa, invio di messaggi periodici su vincite e perdite realizzate, realizzazione di campagne informative, ecc.).

Italiana

Nazionale

Il legislatore italiano è intervenuto a regolamentare diversi aspetti del gioco d’azzardo.
In primo luogo, si distingue tra giochi vietati e giochi consentiti, per questi ultimi essendo necessario ottenere un’apposita concessione o autorizzazione.

A tal proposito, oltre a prevedere e punire il gioco d’azzardo in ambito penale, con le previsioni di cui agli artt.718 ss. c.p., una disciplina generale in materia di concessioni è stata introdotta dal t.u. del 1931 in materia di pubblica sicurezza (regio decreto 18 giugno 1931, n. 773), poi rivista nel corso del tempo da diversi interventi.

In particolare:
– L. n. 266/2005 (legge finanziaria per il 2006): tra le principali novità, essa dispone che la regolamentazione del settore della distribuzione on line dei giochi con vincite pecuniarie competa all’Azienda Autonoma Monopoli di Stato e vieta l’apertura di siti web senza l’autorizzazione a tal fine prevista o che siano in contrasto con la disciplina vigente.
– L. n.88 del 2009, art.24, commi 11 e seguenti (legge comunitaria per il 2008: fissa i nuovi requisiti per i soggetti richiedenti la concessione con un contestuale inasprimento delle sanzioni per violazione della normativa sulle concessioni e la previsione di nuovi strumenti ed accorgimenti per evitare l’accesso al gioco online per i minori di età. In particolare è stato previsto un conto di gioco (si veda comma 19), il quale consente, previa fornitura del codice fiscale, un meccanismo di autolimitazione obbligatoria per il giocatore, al quale, raggiunti i limiti fissati, è proibita la continuazione del gioco. Attraverso l’anagrafe di detti conti si intende avere sia una maggiore percezione del fenomeno in atto sia monitorare l’attività di ciascun giocatore.
– L. n. 220 del 2010: viene rivisto lo schema di convenzione tipo per le concessioni per l’esercizio e la raccolta dei giochi pubblici, anche al fine di contrastare la diffusione del gioco irregolare o illegale in Italia e le infiltrazioni della criminalità organizzata nel settore, di tutelare la sicurezza, l’ordine pubblico ed i consumatori, specie minori d’età. .
– D.l. n. 98 del 2011 (convertito in legge n. 111 del 2011): riconferma il divieto del gioco d’azzardo per i minori di diciotto anni, prevede requisiti più stringenti per il rilascio della suddetta concessione per i giochi pubblici, detta alcune disposizioni per contrastare reati come l’evasione, il riciclaggio di denaro e l’elusione fiscale, e detta sanzioni più severe in caso di mancato rispetto della normativa (sanzione pecuniaria, sospensione dell’esercizio, revoca della concessione, ecc.).

– Sul fronte dei servizi sociosanitari, il governo è intervenuto con il d.l. 13 settembre 2012, n. 158 (convertito con modificazioni dalla Legge 8 novembre 2012, n.189), inserendo la ludopatia nei livelli essenziali di assistenza (Lea), con riferimento alle prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione rivolte alle persone affette da questa patologia (art 5 comma 2).

Il d.l. n.158 del 2012 (e legge di conversione n.189 del 2012), c.d. decreto Balduzzi prende in considerazione il fenomeno del gioco patologico anche sotto diversi aspetti.

Rimandando al decreto medesimo per una disamina più puntuale delle previsioni, si riportano qui di seguito gli interventi più rilevanti:
– in materia di messaggi pubblicitari: si sono poste limitazioni e/o divieti alla pubblicità, svolta in diverse forme, dei giochi che prevedono vincite in denaro (si veda art.7 commi 4 e 4-bis);
– in materia di avvertimenti: è necessario esplicitare le probabilità di vincita ed il rischio di dipendenza dal gioco (si veda art.7 commi 5 e 6);
– in materia di educazione: è previsto un intervento del Ministero dell’Istruzione, il quale dovrebbe segnalare agli Istituti primari e secondari l’importanza dell’educazione ed informazione in tema di ludopatia, con finalità di favorire l’organizzazione di campagne informative ed educative (si veda art.7 comma 5-bis);
– in materia di divieti di ingresso: non è concesso ai minori di 18 anni l’ingresso delle aree destinate al gioco con vincite in denaro, ed il titolare dell’esercizio deve verificare la maggiore età richiedendo un documento d’identità, ad eccezione delle ipotesi in cui la maggiore età è manifesta (si veda art.7 comma 8);
– in materia di progressiva ricollocazione: è prevista una revisione, con riferimento alle nuove concessioni in particolare, della dislocazione dei punti della rete fisica di raccolta del gioco, in ottica di limitarne la vicinanza a luoghi sensibili quali scuole, università, luoghi di culto e centri socio-ricreativi (si veda art.7 comma 10) (vd. Approfondimento 2); è stato inoltre previsto un Osservatorio, il quale ha la funzione in particolare di studiare misure per poter in modo efficace limitare la diffusione del gioco d’azzardo e specialmente delle situazioni di gioco dipendente patologico. L’Osservatorio, prima istituito presso l’Agenzia delle dogane e dei monopoli, è stato poi trasferito, con legge n.190 del 2014, al Ministero della Salute).
– Nel 2014, il Parlamento interviene con due leggi, la n. 190 con la quale, in particolare, si prevede la possibilità di regolarizzazione della posizione di coloro che offrono scommesse con vincite di denaro senza previa concessione da parte dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e, dunque senza versare alcunché all’erario, e la n. 23, con la quale si delega al Governo il compito di riordino delle disposizioni in materia di giochi pubblichi (delega, peraltro, mai esercitata).

– La l. n. 208/2015 (legge di stabilità per il 2016) oltre a modificare la previgente normativa in tema di prelievo fiscale e di concessioni per le sale gioco, introduce altresì alcune novità, in particolare:
– sanzioni per l’impiego dei c.d. totem;
– limiti quantitativi di slot machine;
– Nuova disciplina in materia di pubblicità (orari in cui sono vietati messaggi pubblicitari, limiti contenutistici)
– Alla Conferenza unificata Stato-autonomie locali è attribuito il compito di dettare le Linee guide circa le caratteristiche che i punti di vendita dove si svolge il gioco pubblico devono presentare e circa la loro localizzazione territoriale; l’Intesa è stata raggiunta nella riunione del 7 settembre 2017.

– Il d.l. n. 50/2017 ha previsto un ulteriore aumento del prelievo erariale unico (Preu) oltre che disposizioni specifiche sia sulle slot machine, limitandone il numero, che sulle vincite di alcune tipologie di gioco (Lotto, Enalotto, lotterie istantanee ecc.); Altre disposizioni sulla riduzione delle slot machine sono dettate dal decreto del Ministero dell’Economia 25 luglio 2017 (gazzetta ufficiale 1° settembre 2017).

– il D.P.C.M 12 gennaio 2017 “Definizione e aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza, di cui all’articolo 1, comma 7, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502” il quale esplicita la tutela dei soggetti affetti da patologia legata al gioco d’azzardo nell’ambito dei Lea delle (in particolare si veda l’art.28 “assistenza sociosanitaria alle persone con dipendenze patologiche” nonché l’art.35 “assistenza sociosanitaria semiresidenziale e residenziale alle persone con dipendenze patologiche”).

– Il d.l. n. 87 del 2018, convertito nella legge n. 96 del 2018, introduce il divieto assoluto di pubblicità, anche in forma indiretta, relativa a giochi, scommesse e gioco d’azzardo, estendendosi tale divieto anche alle sponsorizzazioni (di eventi, attività, prodotti, servizi, ecc.). (art. 9).

La violazione di tale divieto comporta il potere dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli di irrogare una sanzione amministrativa pecuniaria in capo al committente, al proprietario del mezzo o del sito di diffusione o di destinazione o dell’organizzatore della manifestazione, evento o attività. Il decreto detta altresì misure volte al contrasto del disturbo da gioco d’azzardo (artt. Da 9-bis a 9-quater) mentre l’articolo 9-quinquies istituisce il logo No Slot.

– Il d.l. 28 gennaio 2019, n. 4 intitolato “Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni” attualmente all’esame della Camera, contiene una serie di disposizioni che incidono sulla disciplina in materia di giochi come l’aumento della ritenuta sulle vincite del gioco numerico a quota fissa denominato “10&Lotto” e delle aliquote del prelievo erariale unico (PREU) applicabili agli apparecchi cosiddetti new slot, il rilascio dei nulla osta di distribuzione ai produttori e agli importatori degli AWP subordinato al versamento di un corrispettivo una tantum di 100 euro per ogni singolo apparecchio e l’inasprimento delle sanzioni applicabili all’organizzazione abusiva del gioco del lotto, di scommesse, di concorsi pronostici o alla produzione, distribuzione, o installazione di apparecchi destinati, anche indirettamente, a qualunque forma di gioco.

– La legge n.160 del 27 dicembre 2019 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il triennio 2020-2022) e la legge n.157 del 19 dicembre 2019 (di conversione del decreto-legge n.124 del 26 ottobre 2019 Disposizioni urgenti in materia fiscale e per esigenze indifferibili) contengono al loro interno alcune disposizioni concernenti il gioco d’azzardo, di seguito sintetizzate: l’incremento, a decorrere dal 1° gennaio 2019, dell’1,35 e dell’1,25 per cento delle aliquote del PREU applicabili alle new slot e alle videolottery, la riforma dei concorsi pronostici sportivi, da attuarsi con provvedimento del direttore dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, la proroga in materia di concessioni pubbliche per l’esercizio dei giochi numerici a totalizzatore nazionale, per la raccolta del Bingo, relativamente alle scommesse su eventi sportivi e non sportivi, così come al rilascio dei nulla osta per i vecchi apparecchi con vincita in denaro, alcune modifiche alla disciplina dell’imposta unica sui concorsi pronostici e sulle scommesse, nonché misure di prevenzione del disturbo da gioco d’azzardo.

Quanto alla l. 157/19 giova precisare che l’introduzione AWPR (art.25) proroga ulteriormente l’introduzione dei nuovi apparecchi AWPR. Le autorizzazioni per le attuali slot machine (AWP) non potranno essere più rilasciate “decorsi nove mesi” dalla data di pubblicazione del decreto ministeriale recante le regole tecniche di produzione dei nuovi apparecchi AWPR, slot di nuova generazione a controllo remoto. Anche la dismissione degli attuali apparecchi AWP è prorogata: il termine ultimo è fissato al dodicesimo mese successivo alla data di pubblicazione del decreto sopra citato.

– la legge n. 18/2020: istituisce il Registro unico degli operatori del gioco pubblico(art.27) al fine di contrastare le infiltrazioni della criminalità organizzata nel settore giochi.

L’iscrizione al Registro costituisce “titolo abilitativo per i soggetti che svolgono attività in materia di gioco pubblico ed è obbligatoria anche per i soggetti già titolari, alla data di entrata in vigore del presente articolo, dei diritti e dei rapporti in esso previsti”.

Il Comma 3 dell’articolo 27 specifica le categorie di operatori tenute all’iscrizione.

L’articolo 28 prevede il blocco dei pagamenti da parte delle società emittenti carte di credito, degli operatori bancari, finanziari e postali nei confronti dei soggetti che offrono giochi e scommesse in difetto di concessione, autorizzazione, licenza od altro titolo autorizzatorio o abilitativo.

L’articolo 29 rafforza il controllo in materia di giochi – anche attraverso la creazione di un Fondo di importo fino ai 100mila euro annui – per prevenire l’esercizio abusivo del gioco con vincita in denaro, l’accesso allo stesso da parte dei minori, l’evasione fiscale e l’uso di pratiche illegali in elusione del monopolio pubblico del gioco.

L’articolo 30  stabilisce l’impossibilità di diventare titolare di un esercizio commerciale che opera nel settore dei giochi per chi ha commesso violazioni inerenti al pagamento di tasse, imposte e contributi previdenziali. L’articolo 31 prevede la chiusura dei punti vendita gestiti da soggetti che non hanno versato l’imposta unica.

Regionale

Anche le regioni sono intervenute in materia di ludopatia ed in particolare, oltre a fissare apposite misure nei rispettivi piani sanitari, sono intervenute con provvedimenti diretti da un lato ad arginare il crescere del fenomeno della dipendenza dal gioco e dall’altro a tutelare i soggetti più a rischio. Tali norme di contrasto alla ludopatia in termini generali sono previste al fine di tutelare la salute, la quale è materia ricompresa nella legislazione concorrente ex art.117 comma 3 Cost.

Rimandando alla normativa delle singole regioni la disciplina specifica di settore, si propongono di seguito, a titolo esemplificativo, alcune delle misure più importanti che più comunemente sono state prese in ambito regionale:
– Stabilire un divieto generale di installazione di nuove sale da gioco apparecchi di gioco entro un perimetro circoscritto dai luoghi sensibili, con facoltà da parte dei comuni di poter ampliare la platea dei luoghi sensibili, sulla base per esempio di considerazioni di sicurezza urbana, viabilità, inquinamento acustico, disturbo della quiete pubblica etc.;
– Divieto di qualsiasi forma di attività pubblicitaria presso esercizi commerciali o pubblici;
– Istituzione di osservatori per un maggior controllo del fenomeno e di studio di metodologie di prevenzione, contrasto e cura;
– Previsione di possibili marchi che individuino gli esercizi che scelgono di non installare apparecchiature per il gioco;
– Previsione di contributi ad enti ed associazioni impegnate nella sensibilizzazione ed assistenza di persone considerate a rischio;
– Una puntuale regolamentazione delle competenze di Comuni e aziende sanitarie;
– Obblighi, a carico dei gestori di esercizi, di informare sul fenomeno del gioco d’azzardo patologico e di formare i propri dipendenti sui rischi legati al gioco.
– Istituzione di un numero verde o forme analoghe di occasione di ascolto, assistenza ed indirizzo;
– Vantaggi fiscali (come riduzione IRAP) a vantaggio di esercizi che disinstallano apparecchi da gioco;
– Destinazione delle sanzioni irrogate per le violazioni in materia di gioco d’azzardo al recupero dei soggetti con dipendenze dal gioco d’azzardo.
(Per un elenco delle leggi adottate in ambito regionale vd. approfondimento 4)

2C. Comunale : il potere regolamentare dei comuni

Gli interventi da parte dei comuni in materia di gioco d’azzardo sono molteplici.
In moltissimi comuni le principali linee di intervento aventi la finalità di regolamentare la materia e contrastare la diffusione del gioco d’azzardo, specie patologico, hanno seguito principalmente due direttive.
Come prima forma di intervento si registrano provvedimenti diretti a limitare la diffusione del gioco d’azzardo incidendo sulla redistribuzione e collocazione delle sale da gioco sul territorio.

Ciò ha dato luogo ad un forte contenzioso, in particolare con riferimento alle distanze dai luoghi sensibili.

Bisogna tuttavia notare che tali provvedimenti si rilevano efficaci in quanto successivi all’entrata in vigore di una normativa regionale che li preveda, avendo il giudice amministrativo, in caso contrario, più volte annullato il provvedimento.
Una seconda forma di intervento è rivolta a limitare gli orari di apertura e a dettare una serie di ulteriori prescrizioni a carico degli esercenti. Anche tali interventi hanno dato origine ad un forte contenzioso, ma la giurisprudenza ha più volte affermato la piena legittimità delle ordinanze del sindaco ex art.50, comma 7, del d.lgs. n.267 del 2000.

La legittimità deriverebbe proprio dal fine di contrastare il fenomeno del gioco di azzardo patologico e la tutela della salute, della quiete pubblica e della circolazione stradale.

Il Consiglio di Stato ha peraltro confermato tale impostazione (si vedano ad esempio le sentenze n.4794 del 2015 e n.4861 del 2015).
Ulteriormente si possono riscontrare nella prassi anche altre tipologie di intervento da parte dei comuni, quali maggiormente:
– Provvedimenti rivolti a porre limiti alla pubblicità del gioco d’azzardo, in ragione di espresse previsioni di legge regionale;
– Provvedimenti riferibili ai requisiti dei locali, che fanno leva sul rispetto di normative dettate primariamente per altre materie quali l’inquinamento acustico, barriere architettoniche, la superficie minima etc.;
– Incentivi fiscali che intendono favorire chi opta per la rimozione (o non installazione) di apparecchi da gioco;
– Provvedimenti volti a favorire l’attività di educazione ed informazione.

Esempi interventi comunali

– Regolamento del Comune di Bergamo/2016:  ha previsto le stesse fasce orarie (da disciplinare con ordinanza del Sindaco, art. 5) anche per quel che concerne la vendita (diretta o tramite distributori automatici) dei biglietti delle lotterie istantanee su piattaforma virtuale e/o con tagliando cartaceo. Nel caso del Comune di Aosta il regolamento del dicembre 2016 prevede una progressiva riduzione degli orari, fino ad arrivare entro due anni ad otto ore giornaliere.

– Regolamento del Comune di Genova/2013 e l’ordinanza del Sindaco di Faenza n.11/2014 che consente un prolungamento degli orari solo per gli esercizi che forniscono un servizio di assistenza psicologica con la presenza in sala di uno psicologo, che sospendono anticipatamente la somministrazione di alcolici e che si dotano di un servizio di guardia.

– Regolamento del comune di Spresiano/16: consente l’apertura di nuove sale gioco e sale scommesse solo nelle aree individuate dal piano regolatore comunale come zona per insediamenti commerciali e direzionali: per gli esercizi già aperti nelle altre zone è precluso qualsiasi ampliamento ad eccezione di quelli finalizzati alla messa a norma sotto il profilo igienico-sanitario, antincendio e della sicurezza. Inoltre, interessanti sono le misure che introducono il divieto di prosecuzione, all’interno del centro storico, delle attività di gioco d’azzardo tramite videoterminali già autorizzate dal Questore (è il caso, ad esempio, del Comune di Forte dei Marmi e del  Regolamento del Comune di Napoli n.74 del 2015).

– Regolamento del Comune di Genova/13: prevede il divieto di “esposizione esterne al locale di cartelli, manoscritti e/o proiezioni che pubblicizzano vincite temporali appena accadute o storiche” (artt. 9 e 16);

– Regolamento del Comune di Empoli sulla “adozione” da parte di soggetti privati o pubblici delle aiuole spartitraffico e rotatorie, che prevede espressamente il divieto, per i cartelli informativi posti sulle rotatorie, di qualsiasi messaggio promozionale del gioco d’azzardo (delibera n. 5 del 2015, art. 8).

– Comune di Ferrara: ha promosso un protocollo con l’azienda dei trasporti passeggeri Emilia Romagna ed il Consorzio taxisti ferraresi in cui si prevede la rinuncia a mettere sui mezzi messaggi pubblicitari inerenti il gioco d’azzardo.

– Amministrazione di Pavia, che si è distinta negli ultimi anni per i provvedimenti volti a ridurre drasticamente il numero delle slot machine: con il progetto Quartieri No Slot il comune promuove feste di quartiere, che vedono al centro 25 locali (bar e ristoranti) che hanno rinunciato alle macchinette, permettano loro di compensare la perdita degli introiti relativi.

Potere sanzionatorio dei Comuni.

Molti dei provvedimenti comunali disciplinano anche la materia delle sanzioni, volte a contrastare le irregolarità e gli illeciti di diversa natura che vengono commessi da una parte degli operatori del settore. Ad esempio, il regolamento del comune di Napoli prevede non solo una pena pecuniaria (pari a 500 euro) per il mancato rispetto della normativa comunale ma anche, in caso di ripetute violazioni, la sospensione dell’attività ovvero, nei casi più gravi, la decadenza dell’autorizzazione; restano ovviamente ferme le altre sanzioni, anche penali, previste dal testo unico delle leggi sulla pubblica sicurezza e dalle altre leggi in materia (art. 25).

Anche a tale riguardo può essere utile citare alcune sentenze dei giudici amministrativi. In particolare, il Tar Milano (sentenze 660, 661 e 816 del 2017) ha respinto i ricorsi di tre esercenti avverso i provvedimenti di sospensione deliberati dal comune di Milano a seguito dell’accertamento in diverse situazioni dell’apertura dei locali oltre i limiti di orario stabiliti dalla disciplina comunale. Al riguardo il Tar afferma la legittimità della disposizione sulla sanzione accessoria della sospensione dell’attività (“in caso di particolare gravità e recidiva … qualora la violazione delle disposizioni sia stata commessa per due volte in un anno, anche se il responsabile ha proceduto al pagamento della sanzione mediante oblazione”): in base al testo unico di pubblica sicurezza, infatti, è possibile sospendere la licenza non solo nel caso di abuso del titolo ma anche per la mera violazione delle modalità di svolgimento del servizio.

Nel caso specifico, trattandosi di più violazioni commesse con più azioni – come risulta dai numerosi verbali di accertamento – non può applicarsi il regime del “cumulo giuridico” tra sanzioni, che riguarda invece violazioni plurime ma commesse con un’unica azione od omissione. Nello stesso senso, il Tar Brescia 450/2017, TAR Lazio e Consiglio di Stato sul Comune di Roma, TAR Basilicata 45/2020, TAR Friuli-Venezia Giulia 67/2020, che sottolinea come il potere sanzionatorio comunale discenda dalla legge regionale, TAR Marche.

In conclusione, alla luce di quanto visto, non si registra una disciplina complessiva, esaustiva e puntuale regolante tutti gli aspetti legati al fenomeno del gioco.

Mancando allo stato tale disciplina organica, molto è ancora demandato alle regioni ed ai comuni ed a tale livello si determinano una serie di provvedimenti, anche eterogenei, che rappresentano la forma più importante di contrasto alla diffusione e di lotta al gioco, specie patologico

– Cappelletti, Povertà e giustizia, in Foro it., 1969, V, 48
– De Rosa, Sulla effettività del sistema di difesa per i non abbienti, in Giur. it., 2003, 1216
– De Simone, Del Medico, Scialla, Patrocinio a spese dello Stato e difesa d’ufficio, Giappichelli, 2004

Approfondimento 1 – l’amministratore di sostegno

Il legislatore, con la legge n.6 del 2004, ha introdotto nel nostro ordinamento la figura dell’amministratore di sostegno (si vedano in particolare gli artt.404 e seguenti c.c.). Tale istituto è diretto ad aiutare i soggetti che si trovano, in conseguenza di un’infermità ovvero di una menomazione fisica o psichica, nella impossibilità, anche parziale o temporanea, di provvedere ai propri interessi.
Pertanto con tale strumento si cerca di affiancare al soggetto bisognoso un amministratore, scelto in base all’art.408 c.c. (un familiare o terzo designato dal giudice), il quale affiancherà o sostituirà il beneficiario sulla base di quando indicato positivamente nel decreto di nomina.
Questa forma di tutela può essere richiesta a beneficio di persone maggiorenni e si concretizza presentando ricorso al giudice tutelare. Ai sensi dell’art.406 c.c., la platea dei soggetti che possono presentare il ricorso è ampia, e comprende lo stesso interessato, il coniuge o la persona stabilmente convivente, i familiari entro il quarto grado, gli affini entro il secondo grado, il tutore, il curatore, il pubblico ministero o gli assistenti sociali. Naturalmente con il ricorso bisognerà essere specifici nell’indicare sia le problematiche che quali sono gli ambiti per cui si richiede tutela.
Tale forma di tutela risulta la meno invasiva e la più rispettosa del soggetto bisognoso in quanto permette di definire e delineare i compiti dell’amministratore di sostegno in base alla situazione del caso concreto e tali compiti sono appunto indicati positivamente nel decreto di nomina. Più in generale, come afferma la Corte di Cassazione Sezione Civile, in ragione della sua finalità di assistere chi si trova nell’impossibilità, anche parziale o temporanea, di provvedere in maniera autonoma ai propri interessi incidendo nella minor maniera possibile sulla capacità di agire dello stesso, l’istituto in parola si distingue da altri strumenti predisposti dall’ordinamento a tutela del soggetto incapace – quali l’interdizione e l’inabilitazione. La preferenza accordata all’istituto dell’amministrazione di sostegno è dunque a ricercarsi non già nel grado di infermità o dal livello di autonomia del soggetto beneficiario, quanto piuttosto nella capacità del primo ad adeguarsi alle esigenze del secondo in maniera senz’altro più agevole e flessibile. (Cass. Civ., sez. I, sentenza 26 ottobre 2011 n. 22332)
In conclusione questa forma di tutela, incentrata sulla figura del beneficiario, si presta in modo funzionale alle situazioni di soggetti affetti da gioco d’azzardo patologico, i quali magari hanno difficoltà a gestire il denaro e conseguente potrebbero trovare nell’amministrazione di sostegno un valido strumento d’aiuto, al fine di riacquistare il senso del risparmio, controllare e gestire il patrimonio ed in generale maggiore capacità di gestire il denaro (Trib. Varese 25/11/2009).

Approfondimento 2 – Il contenzioso Stato-Regioni

Successivamente al decreto c.d. Balduzzi doveva essere emanato il decreto ministeriale che avrebbe dovuto indicare i criteri ed indirizzi da seguire ai fini della progressiva ricollocazione. In carenza di tale decreto le amministrazioni regionali e locali hanno adottato dei propri regolamenti in materia, dando luogo anche ad un forte contenzioso (in particolare verso i provvedimenti adottati dai comuni). La situazione sembrava doversi in qualche modo ricomporre a seguito delle sentenze della Corte Costituzionale n.300 del 2011 e n.220 del 2014, che avevano legittimato gli interventi da parte sia delle regioni che dei comuni. In particolare proprio la sentenza n.300 del 2011 aveva portato molte regioni a legiferare in questo settore al fine di tutelare la salute (materia ricompresa nella legislazione concorrente ex art.117 comma 3 Cost.), con di distanze minime dai luoghi sensibili.
Successivamente molti comuni, proprio sulla base di tale legislazione regionale, avevano emanato regolamenti, con previsioni anche più severe per gli esercenti. Significativa, a tal riguardo, la vicenda che ha visto coinvolto il TAR Lecce il quale, con ordinanza collegiale n. 2529 del 22 luglio 2015 ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 7 della L.R. Puglia 13 dicembre 2013, n. 43, recante “Contrasto alla diffusione del gioco d’azzardo patologico (GAP)”, in riferimento all’art. 117, commi secondo, lettera h), e terzo, della Costituzione. In particolare, il giudice amministrativo ha posto la questione se debba spettare allo stato assicurare la tutela della salute in maniera uniforme, anche alla luce della nozione di ordine e sicurezza pubblici ex art 117 co. 2 lett. h) Cost, in cui rientra quella di incolumità pubblica. Ribadendo il proprio orientamento (vedi sentenze nn. 300 del 2011 e 220 del 2014), la Consulta ha peraltro dichiarato non fondata la suddetta questione di legittimità costituzionale: essa afferma invero che “la disposizione [regionale] in esame persegue […] finalità di carattere socio-sanitario, estranee alla materia della tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza, e rientranti piuttosto nella materia di legislazione concorrente «tutela della salute» (art. 117, terzo comma, Cost.), nella quale la Regione può legiferare nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale” e ciò allo scopo di “evitare la prossimità delle sale e degli apparecchi da gioco a determinati luoghi, ove si radunano soggetti ritenuti psicologicamente più esposti all’illusione di conseguire vincite e facili guadagni e, quindi, al rischio di cadere vittime della ‘dipendenza da gioco d’azzardo’: fenomeno da tempo riconosciuto come vero e proprio disturbo del comportamento, assimilabile, per certi versi, alla tossicodipendenza e all’alcoolismo” (C.Cost. n. 108/2017).
Sempre con riferimento alla legge della Regione, il Consiglio di Stato (ordinanza n. 1981 del 2017) ha respinto il ricorso cautelare di una società di gioco contro il Comune di Cutrofiano (Lecce), cui era stata inibita la prosecuzione dell’attività per mancato rispetto della distanza minima dai luoghi sensibili indicati dalla legge regionale. In tal ambito rileva altresì il parere del Consiglio di Stato n. 1147 del 2017 sul ricorso straordinario al Presidente della Repubblica presentato da una società in merito all’ordinanza del sindaco di Bologna di regolamentazione degli orari delle sale da gioco e degli esercizi con attività d’intrattenimento autorizzate. In questo caso, il Consiglio di Stato, nel ribadire la legittimità delle misure volte a disincentivare il fenomeno del gioco d’azzardo patologico, con conseguente limitazione della libertà di iniziativa economica, ritiene corretta la scelta di estendere la disciplina limitativa degli orari di apertura anche alle sale Bingo e a quelle video-lottery ad esse accessorie.

[fonte: www.avvisopubblico.it]

Approfondimento 3 – Leggi regionali in materia di prevenzione del gioco d’azzardo

1) Abruzzo: L.R. 29 ottobre 2013, n. 40 “Disposizioni per la prevenzione della diffusione dei fenomeni di dipendenza dal gioco” come modificata da ultimo dalla L.R. 24 agosto 2018, n. 30.

2) Basilicata: Legge Regionale 27 ottobre 2014, n. 30 “Misure per il contrasto alla diffusione del gioco d’azzardo patologico (G.A.P.)” come modificata da L.R. n. 5 del 27 gennaio 2015; L.R. n. 5 del 4 marzo 2016 e con L.R. n. 19 del 24 luglio 2017.

3) Calabria: L.R. n. 9 del 26 aprile 2018 “Interventi regionali per la prevenzione e il contrasto del fenomeno della ‘ndrangheta e per la promozione della legalità, dell’economia responsabile e della trasparenza” come modificata dalle LL.RR. n.51 del 28 dicembre 2018 e 25 giugno 2019, n. 24.

4) Campania: legge regionale 7 agosto 2014, n. 16 “Interventi di rilancio e sviluppo dell’economia regionale nonché di carattere ordinamentale e organizzativo” (art.1, commi 197 e seguenti) integrata con le modifiche apportate dalle leggi regionali 2 dicembre 2015, n. 15, 18 gennaio 2016, n. 1, 5 aprile 2016, n. 6, 8 agosto 2016, n. 22, 23 dicembre 2016, n. 38, 20 gennaio 2017, n. 3, 22 giugno 2017, n. 19, 28 luglio 2017, n. 23, 28 settembre 2017, 26, 29 dicembre 2017, n. 38, 2 agosto 2018, n. 26 e dalla sentenza della Corte Costituzionale 12 maggio – 25 giugno 2015, n. 117.

5) Emilia-Romagna: L.R. 04 luglio 2013, n. 5 “Norme per il contrasto, la prevenzione, la riduzione del rischio della dipendenza dal gioco d’azzardo patologico, nonché delle problematiche e delle patologie correlate” con le modifiche apportate con le modifiche apportate dalle L.R. 18 luglio 2014, n. 17, L.R. 30 aprile 2015, n. 2, L.R. 29 dicembre 2015, n. 22, L.R. 28 ottobre 2016, n. 18, L.R. 23 dicembre 2016, n. 25, L.R. 13 aprile 2017, n. 6 e L.R. 25 giugno 2018, n. 8.

6) Friuli-Venezia Giulia: L.R. n.1 del 2014 “Disposizioni per la prevenzione, il trattamento e il contrasto della dipendenza da gioco d’azzardo, nonché delle problematiche e patologie correlate” come da ultimo modificata dalla L.R. n. 26 del 2017.

7) Lazio: L.R. 5 agosto 2013, n. 5 “Disposizioni per la prevenzione e il trattamento del gioco d’azzardo patologico” come modificata da ultimo dalla L.R. 22 ottobre 2018, n. 7

8) Liguria: L.R. 30 aprile 2012, n. 17 “Disciplina delle sale da gioco” come modificata dalla L.R. 6 aprile 2017, n. 7 e dalla L.R. n. 2/2018; L.R. 30 aprile 2012 n. 18 “Norme per la prevenzione e il trattamento del gioco d’azzardo patologico”.

9) Lombardia: L.R. 21 ottobre 2013 n. 8 “Norme per la prevenzione e il trattamento del gioco d’azzardo patologico” così come modificata dalla legge n.11 del 2015;

10) Marche: Deliberazione legislativa approvata dall’assemblea legislativa regionale nella seduta del 31 gennaio 2017 n.55.

11) Molise: L.R. 17 dicembre 2016 n.20 “Disposizioni per la prevenzione del gioco d’azzardo patologico” come modificata da ultimo dalla L.R. n. 1/2018

12) Piemonte: L.R. 2 maggio 2016 n. 9 “Norme per la prevenzione e il contrasto alla diffusione del gioco d’azzardo patologico” come modificata da L.R. n. 16 del 29 luglio 2016.

13) Puglia: L.R. 13 dicembre 2013 n. 43 “Contrasto alla diffusione del gioco d’azzardo patologico” come modificata da L.R. 17/06/2019, n. 21 e L.R. 08/11/2018, n. 52.

14) Sardegna: L.R. 11 gennaio 2019, N. 2 “Disposizioni in materia di disturbo da gioco d’azzardo”.

15) Sicilia: Decreto Assessorato della Salute 25 marzo 2015; il 14 marzo 2019 La commissione Salute dell’Ars ha approvato il d.d.l sulla prevenzione e il trattamento dei disturbi da gioco d’azzardo. Si tratta del disegno di legge n. 215-387.

16) Toscana: L.R. 18 ottobre 2013, n. 57 “Disposizioni per il gioco consapevole e per la prevenzione del gioco d’azzardo patologico” integrata con le modifiche apportate da L.R. 23 dicembre 2014 n. 85, L.R. 29 dicembre 2014 n. 86, Regolamento regionale 11 marzo 2015 n. 26/R, L.R. 23 gennaio 2018 n. 4.

16) Trentino-Alto Adige: legge provinciale del Trentino n. 13 del 2015 (come modificata dalla l.p. 3 agosto 2018, n. 15) e leggi sulla disciplina dei pubblici esercizi n.58 del 1988, n.13 del 1992, n.17 del 2012 e n. 10 del 2016).

18) Umbria: L.R. 21 novembre 2014, n. 21 “Norme per la prevenzione, il contrasto e la riduzione del rischio della dipendenza da gioco d’azzardo patologico” come modificata da ultimo dalla L.R. legge Regione Umbria 15 giugno 2017, n. 7.

19) Valle d’Aosta: L.R. n. 14/2015 “Disposizioni in materia di prevenzione, contrasto e trattamento della dipendenza dal gioco d’azzardo patologico”.

20) Veneto: legge di stabilità regionale per l’esercizio 2015 n. 6 del 2015, art.20 (“Disposizioni in materia di prevenzione, contrasto e riduzione del rischio dalla dipendenza dal gioco d’azzardo patologico”).