Richiedenti asilo e residenza anagrafica

Il diritto a risiedere, con specifico riferimento alla posizione delle persone richiedenti asilo, è stato oggetto di un intenso dibattito e di un intervento legislativo restrittivo. Sul punto è intervenuta, infine, la pronuncia n. 186/2020 della Corte Costituzionale.

Prima di entrare nel merito della questione dell’iscrizione anagrafica dei richiedenti asilo, occorre inquadrare, preliminarmente, da un punto di vista normativo e dottrinale il diritto a risiedere (per un maggiore approfondimento sul punto si rinvia alla scheda sulla residenza).

Il diritto alla residenza, rectius la residenza, è un argomento a cui gli studi universitari dedicano poca attenzione. Da un punto di vista speculativo non ha, infatti, un impatto dirimente, pur avendo una propria dignità nel sistema del diritto civile. In quelle poche parole spese dal legislatore nell’art 43 del codice civile, però, è incardinato tutto il senso di civiltà del nostro ordinamento giuridico.

Che cosa è la residenza? Secondo l’art 43 cc “è il luogo in cui la persona ha la dimora abituale”.

La residenza è uno dei criteri di collegamento tra persone e luoghi insieme al domicilio e alla dimora. Questo vuol dire che il solo fatto di essere residente in un luogo determina e instaura una serie di relazioni le quali sono espressioni di altri diritti e di rispettivi doveri.

Così è per il diritto alla salute, di cui all’art 32 della Costituzione: “la Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività, e garantisce cure gratuite agli indigenti”. Siamo sicuri di questo? La risposta è dipende. La Repubblica garantisce cure gratuite agli indigenti purché abbiano la residenza.

Così è per il diritto al lavoro, sempre costituzionalmente protetto. Senza la residenza non ci si può iscrivere al centro per l’impiego e non si può aprire una partita IVA.

Ancora, senza residenza non si ha accesso ai servizi di welfare locali, non si può percepire una pensione sociale ovvero una pensione di invalidità.

Fino a qualche mese fa, ad esempio, le persone senza residenza erano escluse dal reddito di cittadinanza.

Cosa ne è, invece, della partecipazione alla cosa pubblica? Nessuna residenza, nessuna circoscrizione elettorale. Nessuna partecipazione alla vita politica, nessuna possibilità di esprimere preferenze politiche che vadano a formare la compagine parlamentare. Nessuna possibilità di vedere l’io nel noi, nella Comunità. Questa problematica non è di poco conto se si pensa, ad esempio, alla riserva di legge in materia penale. La riserva di legge è riserva di Parlamento. E se io non posso scegliere chi deve detenere il munus pubblico, è corretto che debba poi essere costretto a rispettarne la volontà?

È chiaramente una domanda provocatoria che, però, può servire a riflettere anche se non riguarda specificatamente il tema dell’iscrizione anagrafica dei richiedenti asilo che, in quanto tali, anche se residenti non potrebbero votare!

E cosa ne è della tutela giurisdizionale?

A mente dell’art 24 della Costituzione “Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi. La difesa è diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento. Sono assicurati ai non abbienti, con appositi istituti, i mezzi per agire e difendersi davanti ad ogni giurisdizione”. È sufficiente una lettura rapida delle disposizioni contenute nel D.P.R. 115/2002 relative al Patrocinio a spese dello stato per comprendere la misura della disapplicazione, da parte del legislatore ordinario, della volontà costituente.

Da un punto di vista fisiologico, il diritto a risiedere è – secondo pacifico e mai contrastato orientamento giurisprudenziale – un diritto soggettivo pieno. Esso si configura alla presenza di due elementi: uno oggettivo e uno soggettivo. Sotto il primo profilo, rileva l’effettiva permanenza fisica del soggetto in un determinato luogo; dal punto di vista soggettivo, invece, dirimente è la volontà di permanenza, desumibile anche da fatti concludenti.

L’iscrizione anagrafica, quindi, non è esercizio del potere amministrativo discrezionale, bensì attività vincolata. Si tratta di un atto certativo della P.A. il cui controllo ha carattere meramente formale; la naturale conseguenza è che il provvedimento di accoglimento dell’istanza ha natura dichiarativa e non costitutiva.

Prima di essere un diritto soggettivo pieno, il diritto a risiedere e quindi il diritto ad avere una dimora abituale è – per esplicita definizione delle fonti sovrannazionali e per pacifico orientamento della Corte Costituzionale – un diritto umano.

E, nonostante non vi sia una chiara specificazione del contenuto di tale diritto (rendendo problematica la cogenza dello stesso), la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 252/1983, ha riconosciuto la residenza come un bene primario per l’individuo.

La concreta attuazione del diritto soggettivo alla residenza è, però, demandato ad altre norme di rango ordinario. Nello specifico trattasi della L.1228/1954 (c.d. Legge Anagrafica) e del D.P.R. 223/1989 (c.d. Regolamento Anagrafico), recentemente integrato e modificato dal D.P.R. 126/2015.

In particolare, l’art.1 della L.1228/1954 prevede che: “In ogni Comune deve essere tenuta l’anagrafe della popolazione residente. Nell’anagrafe della popolazione residente sono registrate le posizioni relative alle singole persone, alle famiglie ed alle convivenze, che hanno fissato nel Comune la residenza, nonché le posizioni relative alle persone senza fissa dimora che hanno stabilito nel Comune il proprio domicilio, in conformità del regolamento per l’esecuzione della presente legge”.

Per poter risultare residenti in un determinato comune, è necessario che l’interessato presenti domanda all’Ufficio Anagrafe territorialmente competente entro il termine di 20 giorni dalla data in cui si sono verificati i fatti – nascita, esistenza giudizialmente dichiarata, trasferimento di residenza da altro comune o dall’estero, iscrizioni per ricomparsa da irreperibilità, iscrizione di persona erroneamente non iscritta, o altri motivi. In difetto, i procedimenti di iscrizione, cancellazione o variazione anagrafica possono essere avviati anche d’ufficio in virtù del potere/dovere che la legge anagrafica ed il relativo regolamento attribuiscono all’Ufficiale d’Anagrafe ogni qualvolta questi accerti che non sono state rese le dichiarazioni che comportano l’istituzione o la mutazione delle posizioni anagrafiche da parte dei soggetti interessati.

Data questa ricostruzione normativa, si può iniziare a comprendere quali siano stati i problemi interpretativi seguiti alla novella legislativa introdotta dal DL 113/18, il quale ha modificato, tra gli altri, gli artt. 4 e 5 TU immigrazione.

L’art 13 DL 113/18, rubricato “Disposizioni in materia di iscrizione anagrafica” così recita(va):

  1. Al decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142, sono apportate le seguenti modificazioni:

    a) all’articolo 4:
    1) al comma 1, e’ aggiunto,  in  fine,  il  seguente  periodo:  «Il permesso di soggiorno  costituisce  documento  di  riconoscimento  ai sensi  dell’articolo  1,  comma  1,  lettera  c),  del  decreto   del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445.»;
    2) dopo il comma 1, e’ inserito il seguente:   «1-bis. Il permesso di soggiorno di cui al comma 1 non  costituisce titolo  per  l’iscrizione  anagrafica  ai  sensi  del   decreto   del Presidente della Repubblica 30 maggio 1989, n. 223,  e  dell’articolo  6, comma 7, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286.»;

    b) all’articolo 5:
    1) il comma 3 e’ sostituito dal seguente:
    «3. L’accesso ai servizi previsti dal presente decreto e  a  quelli comunque erogati sul territorio  ai  sensi  delle  norme  vigenti  e’ assicurato nel luogo di domicilio individuato ai sensi dei commi 1  e 2.»;
    2)  al comma  4,  le  parole  «un  luogo  di  residenza»  sono sostituite dalle seguenti: «un luogo di domicilio»;

    c) l’articolo 5-bis e’ abrogato.

Il legislatore, con urgenza e necessità, si è affrettato a modificare diverse disposizioni del TU immigrazione tra cui l’art 4, inserendo un nuovo comma- 1 bis – e prevedendo che il permesso di soggiorno (quindi, anche il permesso temporaneo per richiesta asilo et similia) non fosse (più?) titolo idoneo all’iscrizione anagrafica.

Contestualmente alla modifica legislativa, il Ministero dell’Interno ha emanato una circolare applicativa (circolare n. 15 del 18.10.2018) riferita specificatamente alla posizione delle persone richiedenti asilo.

Segnatamente la circolare recita(va):

“(….) dall’entrata in vigore delle nuove disposizioni il permesso di soggiorno per richiesta di protezione internazionale di cui all’art. 4, comma 1 del citato d.lgs n. 142/2015, non potrà consentire l’iscrizione anagrafica. Si fa riserva di eventuali ulteriori indicazioni applicative all’esito del procedimento di conversione del decreto-legge in questione. Al fine di garantire l’uniforme e corretta applicazione delle recenti novità legislative, si pregano le SS.LL. di comunicare ai Sigg. Sindaci il contenuto della presente circolare.”

Questa modifica del TU immigrazione ha alimentato un forte dibattito, tanto dottrinale quanto giurisprudenziale, che ha conosciuto il suo epilogo solo dopo due anni, il 9.07.2020, con la pronuncia della Corte Costituzionale.

Da un lato c’è stato chi, puntualmente, ha sottolineato un mancato raccordo tra le modifiche introdotte dal legislatore d’emergenza. Ed invero, l’art 13 DL 113/18 ha stabilito che il permesso di soggiorno costituisce documento di riconoscimento per poi aggiungere un comma successivo che ne preclude efficacia ai fini dell’iscrizione anagrafica.

Sarebbe stato opportuno, secondo questa parte della dottrina, aggiungere un periodo all’art 5 D. Lvo 286/88 invece che all’art 4. Tale scelta ha creato ambiguità e confusione.

Il permesso per richiesta protezione internazionale, nell’ottica del legislatore, è un documento di riconoscimento ma non un documento di identità.

La dottrina ha segnalato l’eccentricità della disposizione in commento rispetto al quadro normativo di riferimento in tema di anagrafe, sia dal punto di vista della sua funzione sia da quello della procedura.

L’anagrafe ha la funzione di “fotografare” le persone presenti in un determinato territorio.

Il regolamento anagrafico, infatti, definisce l’anagrafe come “la raccolta sistematica dell’insieme delle posizioni relative alle singole persone, alle famiglie ed alle convivenze che hanno fissato nel  Comune  la residenza,  nonché  delle  posizioni  relative  alle  persone  senza  fissa  dimora  che  hanno  stabilito  nel  comune  il  proprio domicilio”.

Non solo. Ai fini dell’iscrizione anagrafica – e qui veniamo alla procedura – sono necessarie e sufficienti le dichiarazioni rese dall’interessato, dichiarazioni che devono trovare riscontro nella documentazione, primo tra tutti il documento di riconoscimento. Non esistono titoli abilitativo.

Il permesso di soggiorno non è mai stato titolo abilitativo all’iscrizione anagrafica.

Per essere compatibile alla Costituzione, l’art 13 DL113/18 doveva essere interpretato nel senso che, per iscriversi all’anagrafe cittadina, il permesso di soggiorno non è automaticamente e da solo idoneo ma è uno dei documenti necessari alla presentazione dell’istanza.

Sul punto si sono poi registrati orientamenti differenti della giurisprudenza di merito.

Il Tribunale di Bologna, investito da un ricorso proposto dalla nostra Associazione, ha ordinato l’iscrizione anagrafica di una persona richiedente asilo. Ripercorrendo le fonti normative relative al “diritto di risiedere in un luogo”, coerentemente alla dottrina sovra citata, i giudici sono giunti alla conclusione che nessun effetto abrogativo è conseguito all’entrata in vigore dell’art 13. Nessun permesso di soggiorno è stato mai titolo per l’iscrizione anagrafica alla quale occorre procedere a seguito di richiesta e in base alle informazioni fornite dall’interessato.

Altri, come il Tribunale di Ancora, enfatizzando l’interpretazione letterale e quindi la distonia rispetto tanto alla normativa in materia di anagrafe quanto quella contenuta nel TU immigrazione, hanno sollevato questione di costituzionalità.

Secondo il giudice marchigiano, la collocazione dell’inciso “Il permesso di soggiorno di cui al comma 1 non costituisce titolo per l’iscrizione anagrafica ai sensi del   decreto   del Presidente della Repubblica 30 maggio 1989, n. 223,  e  dell’articolo 6, comma 7, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286.»” non è casuale, rappresentando una eccezione alla regola generale per cui: “ai soli fini della disciplina dell’iscrizione all’anagrafe il permesso di soggiorno non attesta la regolarità del soggiorno dello straniero sul territorio e non costituisce documento di riconoscimento” (cfr pag. 7 ordinanza di rimessione Tribunale di Ancora nella sezione dedicata alla giurisprudenza).

Tale conclusione, secondo il Giudice, avrebbe trovato riscontro anche nella relazione di accompagnamento al DL 113/2018 secondo cui: “il permesso di soggiorno per richiesta asilo non consente l’iscrizione all’anagrafe dei residenti, fermo restando che esso costituisce documento di riconoscimento (…) l’esclusione dell’iscrizione anagrafica si giustifica per la precarietà del permesso per richiesta asilo e risponde alla necessità di definire preventivamente la condizione giuridica dello straniero”.

Un’interpretazione costituzionalmente orientata e sistematica della norma, quindi, non sarebbe stata possibile.

Per tutti questi motivi il Tribunale di Ancora ha ritenuto la questione di incostituzionalità dell’art 13 DL 113/18 non manifestamente infondata con riferimento ai seguenti parametri costituzionali:

 “Il primo parametro rispetto al quale si ritiene fondato il dubbio di legittimità è rappresentato dall’art. 2 della Costituzione.

L’impossibilità per lo straniero richiedente asilo di ottenere la certificazione anagrafica in ordine alla sua dimora abituale comporta, per le ragioni enunciate, una condizione di minorazione generale della sua persona la quale si vede impossibilitata a dare prova di una condizione di fatto esistente (la dimora abituale).

Tale limite si traduce in una preclusione all’accesso a tutti quei diritti, facoltà e servizi che elevano tale prova a requisito costitutivo, interponendo quindi seri ostacoli allo sviluppo della persona come singolo e nelle formazioni sociali.

In secondo luogo, la questione di legittimità costituzionale appare non manifestamente infondata con riferimento all’art. 3 della Costituzione sotto plurimi aspetti.

Appare violato, in primo luogo, il principio di ragionevolezza, in quanto il legislatore con la norma censurata ha privato, al solo fine di impedire l’iscrizione anagrafica, il “permesso di soggiorno”, documento deputato al precipuo fine di attestare la regolarità del soggiorno di uno straniero sul territorio, della sua ontologica natura ovvero della sua capacità di provare la legittima permanenza sul territorio nazionale.

Il principio di ragionevolezza può dirsi rispettato solo laddove esista una “causa normativa” della suddetta differenziazione che, nel caso di specie, non può essere ravvisata nella “precarietà della condizione giuridica dello straniero” in quanto tale precarietà non corrisponde ad un soggiorno di breve durata.

La soluzione adottata dal legislatore appare quindi sproporzionata rispetto al fine: il legislatore avrebbe dovuto selezionare i diritti ed i servizi rispetto ai quali si legittima una preclusione all’accesso da parte del richiedente asilo e non anche precludere indiscriminatamente ogni facoltà – in ambito pubblico e privato – che si riconnette al possesso della residenza anagrafica, etichettando il soggiorno del richiedente asilo come “soggiorno irregolare” solo a taluni fini.

L’intervento sproporzionato rispetto al fine perseguito è rivelato da una contraddizione in cui è caduto lo stesso legislatore, palesando un ulteriore profilo di irragionevolezza.

Da un lato infatti, il legislatore ha previsto che il permesso di soggiorno per richiesta asilo consente di svolgere attività lavorativa (Cfr. art. 22 d.lgs. 142/2015 “Il permesso di soggiorno per richiesta asilo di cui all’articolo 4 consente di svolgere attività lavorativa, trascorsi sessanta giorni dalla presentazione della domanda, se il procedimento di esame della domanda non è concluso ed il ritardo non può essere attribuito al richiedente”) – riconoscendo quindi l’importanza di tale profilo non solo ai fini del sostentamento dello straniero, ma anche ai fini della sua integrazione nel tessuto sociale – dall’altro, con la preclusione all’iscrizione all’anagrafe della popolazione residente, ha impedito al titolare di permesso di soggiorno di interloquire con l’ente deputato alla gestione ed alla ricerca di occasioni lavorative. La mancata iscrizione all’anagrafe, infatti, preclude l’accesso alle politiche attive del lavoro di cui all’art. 11 d.lgs. 150/2015, politiche riservate per espressa previsione di legge ai residenti sul territorio (Cfr. art. 11 co. 3 lett. c) d.lgs. 150/2011), così come preclude l’inserimento del titolare del permesso per richiesta asilo nel sistema informativo unitario delle politiche del lavoro che prevede la formazione di una scheda anagrafica del lavoratore (Cfr. art. 13 d.lgs. 150/2011). Allo stesso tempo, è preclusa la possibilità di stipulare contratti di lavoro di prestazione di lavoro occasionale, come disciplinati dal d.l. 50/2017 e dal d.l. 87/2018, in quanto al lavoratore privo di residenza è preclusa la registrazione al portale telematico dell’I.N.P.S..

In definitiva, quindi, il diritto al lavoro che è stato riconosciuto anche ai titolari di permesso di soggiorno per richiesta asilo risulta compromesso dagli ostacoli che la norma sub iudice – impedendo l’acquisizione di una residenza formale – frappone tra il lavoratore e i canali di accesso alle occasioni lavorative, con evidenti profili di irragionevolezza.

Appare poi violato il principio di eguaglianza e non discriminazione, sub specie di diversità di trattamento a fronte di situazioni eguali.

L’impossibilità per il richiedente asilo di ottenere la ricognizione anagrafica, a fronte della sussistenza del requisito costitutivo della residenza ovvero la dimora abituale, si estrinseca in un trattamento deteriore non giustificato rispetto al cittadino italiano ma anche e soprattutto rispetto allo straniero regolarmente soggiornante con altro titolo.

La “precarietà” della sua condizione giuridica, infatti, non pare giustificare il diverso trattamento, dal momento che, per le ragioni già individuate, tale precarietà non equivale ad una breve durata del soggiorno legittimo sul territorio nazionale e pertanto non inficia il presupposto posto a base della residenza e cioè la dimora abituale nel suo elemento oggettivo e soggettivo.

La discriminazione è ancora più evidente rispetto agli altri stranieri regolarmente soggiornanti e cioè muniti di permesso di soggiorno di altro tipo. Rispetto a quest’ultimi, addirittura, l’ingiustificato trattamento deteriore può risultare più marcato poiché gli stessi non incontrano limitazioni nell’accesso alle iscrizioni anagrafiche e possono ottenerle con il decorso del tempo minimo necessario a considerare la loro dimora come abituale, anche a fronte di un soggiorno temporalmente ridotto rispetto a quello dei richiedenti asilo.

La precarietà della condizione giuridica dello straniero richiedente asilo è senz’altro un elemento discretivo rispetto alla condizione del cittadino o di un altro straniero titolare di un permesso di altro tipo, ma la stessa può e deve avere un peso esclusivamente rispetto a questioni nelle quali la suddetta precarietà entra in collisione con gli effetti di una situazione giuridica da riconoscere.

Rispetto al diritto a vedersi riconosciuta mediante certificazione anagrafica la propria dimora abituale, la precarietà della condizione giuridica non esplica nessuno effetto e non giustifica l’impossibilità di ottenere prova di una residenza che è effettivamente abituale e che può protrarsi anche per anni.

Peraltro, non possono invocarsi neanche esigenze di certezza delle risultanze anagrafiche, poiché l’art 7 co. 3 D.P.R. 223/1989 – laddove pone l’obbligo di rinnovare la dichiarazione di dimora abituale entro sessanta giorni dal rinnovo del permesso di soggiorno e statuisce che l’ufficiale dell’anagrafe aggiorna la scheda anagrafica dello straniero – assicura un meccanismo di cancellazione della residenza laddove il permesso di soggiorno non dovesse essere rinnovato.

Infine, dubbi di legittimità costituzionale si avanzano anche in riferimento alla violazione dell’art. 117 comma 1 della Costituzione in relazione all’art. 2 protocollo n. 4 della Convenzione Europea dei diritti dell’Uomo in base al quale “chiunque si trovi legalmente nel territorio di uno Stato ha diritto alla libertà di movimento e alla libertà di scelta della residenza in quel territorio” nonché all’art. 117 comma 1 in relazione all’art. 12 del Patto sui diritti internazionali civili e politici “Ogni individuo che si trovi legalmente nel territorio di uno Stato ha diritto alla libertà di movimento e alla libertà di scelta della residenza in quel territorio”.

 La Corte Costituzionale, investita sul punto, si è pronunciata il 9 luglio 2020, dichiarando la disposizione di cui all’art 113 DL 113/18 incostituzionale.

Ripercorrendo brevemente le argomentazioni evidenziate, tra gli altri, dal Tribunale di Bologna che consistevano in una interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione di cui all’art 13 DL 113/18, la Corte ne ha di fatto precluso la legittimità in quanto il dato letterale risulta tranciante: il permesso di soggiorno per richiesta protezione internazionale preclude l’iscrizione anagrafica.

E ciò è deducibile anche dalla circolare 15/18, dalla relazione di accompagnamento al decreto “sicurezza”.

Accertata l’impraticabilità di una interpretazione costituzionalmente orientata, i Giudici hanno proceduto al giudizio di costituzionalità.

La disposizione non ha passato il vaglio costituzionale.

Il DL 113/18 è da tutti conosciuto per la ratio legis come “decreto sicurezza” ma è proprio il “bisogno di sicurezza” che sarebbe stato “tradito” dalla disposizione.

Secondo la Corte, vietare l’iscrizione anagrafica delle persone richiedenti asilo et similia vorrebbe dire sottrarle dalla gestione del territorio, generando insicurezza più che sicurezza: “il legislatore contraddice la ratio complessiva del decreto-legge al cui interno si colloca la disposizione denunciata. Infatti, a dispetto del dichiarato obiettivo dell’intervento normativo di aumentare il livello di sicurezza pubblica, la norma in esame, impedendo l’iscrizione anagrafica dei richiedenti asilo, finisce con il limitare le capacità di controllo e monitoraggio dell’autorità pubblica sulla popolazione effettivamente residente sul suo territorio, escludendo da essa una categoria di persone, gli stranieri richiedenti asilo, regolarmente soggiornanti nel territorio italiano. E ciò senza che questa esclusione possa ragionevolmente giustificarsi alla luce degli obblighi di registrazione della popolazione residente.

Pur non potendosi negare che sui comuni interessati gravi un onere ulteriore (rispetto a quello gravante sugli altri comuni) connesso al disbrigo delle pratiche relative alla registrazione anagrafica dei richiedenti asilo, questa considerazione non può giustificare la “sottrazione” di una categoria di soggetti alla “presa d’atto” formale della presenza (qualificata in termini di dimora abituale) di una persona; “presa d’atto” nella quale si sostanzia l’iscrizione anagrafica. In tal senso, non si può sottacere che i moderni sistemi di anagrafe trovano fondamento proprio in un’esigenza di registrazione amministrativa della popolazione residente. Tale registrazione della situazione effettiva dei residenti nel territorio comunale costituisce il presupposto necessario per l’adeguato esercizio di tutte le funzioni affidate alla pubblica amministrazione, da quelle di sicurezza e ordine pubblico, appunto, a quelle sanitarie, da quelle di regolazione e controllo degli insediamenti abitativi all’erogazione di servizi pubblici, e via dicendo.

Escludendo dalla registrazione anagrafica persone che invece risiedono sul territorio comunale, la norma censurata accresce, anziché ridurre, i problemi connessi al monitoraggio degli stranieri che soggiornano regolarmente nel territorio statale anche per lungo tempo, in attesa della decisione sulla loro richiesta di asilo, finendo per questo verso col rendere problematica, anziché semplificare, la loro stessa individuazione a tutti i fini, compresi quelli che attengono alle vicende connesse alla procedura di asilo. Si deve considerare inoltre che il diniego di iscrizione anagrafica sottrae i richiedenti asilo alla diretta conoscibilità da parte dei comuni – con conseguenze tanto più gravi a seguito dell’informatizzazione di dati e procedure – della loro permanenza sul territorio, stante l’obbligo di comunicare il proprio domicilio solo alla questura competente (art. 5, comma 1, d.lgs. n. 142 del 2015).”

Il monitoraggio della presenza delle persone straniere sul territorio tramite il criterio di collegamento della residenza è dirimente anche e soprattutto per fini sanitari.

Non solo.

Il Giudice delle Leggi ha ritenuto fondata la censura relativa all’irragionevolezza della disposizione.

Come da consolidato orientamento giurisprudenziale, sono ammessi trattamenti differenziati nell’ambito di una medesima categoria (i.e. cittadini stranieri presenti sul territorio italiano) purché vi sia una ragione costituzionale idonea a giustificare la diversità di trattamento (ex plurimis, Corte Cost 432/05).

Tra soggetti uguali ben possono esserci delle situazioni concrete tali da legittimarne un trattamento differente. Non è però questo il caso.

Ed invero: “Negando l’iscrizione anagrafica a coloro che hanno la dimora abituale nel territorio italiano, tuttavia, la norma censurata riserva un trattamento differenziato e indubbiamente peggiorativo a una particolare categoria di stranieri in assenza di una ragionevole giustificazione: se infatti la registrazione anagrafica è semplicemente la conseguenza del fatto oggettivo della legittima dimora abituale in un determinato luogo, la circostanza che si tratti di un cittadino o di uno straniero, o di uno straniero richiedente asilo, comunque regolarmente insediato, non può presentare alcun rilievo ai suoi fini.

Ancora:

Per la portata e per le conseguenze anche in termini di stigma sociale dell’esclusione operata con la norma oggetto del presente giudizio, di cui è non solo simbolica espressione l’impossibilità di ottenere la carta d’identità, la prospettata lesione dell’art. 3, primo comma, Cost. assume in questo contesto – al di là della stessa violazione del principio di eguaglianza – la specifica valenza di lesione della connessa «pari dignità sociale».

Pur potendo il legislatore valorizzare le esistenti differenze di fatto tra cittadini e stranieri (sentenza n. 104 del 1969), esso non può porre gli stranieri (o, come nel caso di specie, una certa categoria di stranieri) in una condizione di “minorazione” sociale senza idonea giustificazione, e ciò per la decisiva ragione che lo status di straniero non può essere di per sé considerato «come causa ammissibile di trattamenti diversificati e peggiorativi»

La norma censurata, privando i richiedenti asilo del riconoscimento giuridico della loro condizione di residenti, incide quindi irragionevolmente sulla «pari dignità sociale», riconosciuta dall’art. 3 Cost. alla persona in quanto tale, a prescindere dal suo status e dal grado di stabilità della sua permanenza regolare nel territorio italiano.

Il Giudice delle Leggi non ha ritenuto fondata, invece, la censura dell’art 113 DL 113/18 rispetto all’art 77 Cost., non difettando la disposizione dei requisiti di necessità e urgenza.

Il Ministero dell’Interno, facendo seguito alla decisione della Corte Costituzionale, in data 14.08.2020, ha emanato una circolare indirizzata a Prefetti e rappresentanti del Governo nelle Province Autonome con la quale ha chiesto di informare i Sindaci della obbligatorietà dell’iscrizione anagrafica delle persone richiedenti asilo in presenza degli altri requisiti previsti dalla legge.

Si legge nella circolare, invero:

Considerato che, ai sensi dell’art. 136 Cost., quando la Corte Costituzionale dichiara l’illegittimità costituzionale di una norma di legge, quest’ultima cessa di avere efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione, che non incide sui rapporti giuridici già definiti, si rappresenta che, a decorrere dal 6 agosto 2020, ai fini dell’iscrizione anagrafica dello straniero richiedente asilo, trovano applicazione le disposizioni vigenti anteriori all’entrata in vigore dell’art.13 del decreto-legge n.113 del 2018.

La Corte Costituzionale ci ricorda ancora una volta, nel suo ruolo imparziale di “termoregolatore”, che è vero che sono le persone a dover seguire (obbedire alla!) la legge ma la legge, rectius il diritto, non può dimenticarsi delle persone.

 

Sul diritto a risiedere

  • Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo e del Cittadino, Art 25: “ogni individuo ha diritto ad un tenore di vita sufficiente a garantire la salute e il benessere proprio, con particolare riguardo all’alimentazione, al vestiario, all’abitazione, alle cure mediche e ai servizi sociali necessari (..)
  • Carta Sociale Europea (trattato del Consiglio di Europa, adottato nel1961 e ratificato in Italia con legge n. 30 del 1999), art. 31
  • Costituzione Italiana, artt. 2, 3 e 47
  • Art 43 cc
  • 1228/1954
  • Regolamento anagrafe DPR 223/89 L. 142/15

Sul diritto a risiedere per le persone richiedenti asilo

Il diritto a risiedere in un luogo, il diritto alla dimora abituale è stato la ragione prima e ultima per cui la nostra Associazione è nata, continua a crescere e ad operare. Sarebbe bellissimo non esistere se tutti potessero godere di quello che è – come più volte precisato anche dalla Corte Europea dei diritti dell’Uomo – un diritto umano.

Avvocato di strada ha reagito alla decisione- dichiarata finalmente contraria alla Costituzione- del legislatore su due fronti:

  • STRAGIUDIZIALE E ADVOCACY inviando ai Sindaci di vari Comuni italiani che avevano rifiutato l’iscrizione anagrafica dei richiedenti asilo una lettera, in cui si specificava che “nessuna norma del “decreto sicurezza” contiene [conteneva] un espresso divieto all’iscrizione anagrafica dei richiedenti asilo; le nuove disposizioni avrebbero [avuto] soltanto l’effetto di far venire meno il “regime speciale” introdotto dall’art. 8 DL. 17.2.17 n.13 conv. in L. 13.4.17 n. 46 (secondo il quale i richiedenti asilo venivano iscritti all’anagrafe sulla base della dichiarazione del titolare della struttura ospitante) e riportare il richiedente al regime ordinario: quello cioè della verifica della dimora abituale, come previsto anche per il cittadino italiano, al quale lo straniero regolarmente soggiornante è parificato ai sensi dell’art. 6, comma 7 TU immigrazione”.

  • GIURISDIZIONALE: è stato predisposto un ricorso standard, frutto di un lavoro di squadra, avverso i dinieghi dei Comuni ed è stato messo a disposizione di tutti gli avvocati volontari delle 55 città in cui è presente l’associazione.

 

In ordine cronologico decrescente le principali tappe degli arresti giurisprudenziali di merito, prima, e poi di Costituzionalità.

In un primo momento, infatti, i singoli Tribunali di merito, investiti della questione del diniego all’iscrizione anagrafica delle persone richiedenti asilo, ad approcciarsi in modo differente.

Alcuni, tra cui il Tribunale di Bologna, ha ordinato l’iscrizione anagrafica del richiedente asilo. Ripercorrendo le fonti normative relative al “diritto di risiedere in un luogo”, i giudici sono giunti alla conclusione che nessun effetto abrogativo è conseguito all’entrata in vigore dell’art 13 DL 113/18. Nessun permesso di soggiorno- secondo il Tribunale- è stato mai titolo per l’iscrizione anagrafica, alla quale occorre procedere a seguito di richiesta e in base alle informazioni fornite dall’interessato.

Altri, tra cui il Tribunale di Ancora, hanno investito direttamente la Corte Costituzionale la quale si è pronunciata con la sentenza n. 186/2020 del 4 luglio 2020 (per un approfondimento sul punto cfr. la sezione “descrizione dell’istituto”.

1)
Corte Costituzionale, sentenza 186/2020

2)
Trib. Ancona Rimessione C.Cost. 3081-2019 (PDF)

Trib. Bologna 4747-2019 (PDF)

Trib. Bologna 8883-2019 (PDF)

Trib. Bologna 9094-2019 (PDF)

Trib. Bologna 9108-2019 (PDF)

Trib. Bologna 9257-2019 (PDF)

Trib. Bologna 10174-2019 (PDF)

Trib. Bologna 10341-2019 (PDF)

Trib. Bologna 10426-2019 (PDF)

Trib. Bologna 10495-2019 (PDF)

Trib. Bologna 10497-2019 (PDF)

Trib. Bologna Collegiale 7626-2019 (PDF)

Trib. Cagliari 4521-2019-1 (PDF)

Trib. Ferrara Rimessione C. Cost 1199-2019 (PDF)

Trib. Firenze 361-2019 (PDF)

Trib. Firenze Collegiale 4571-2019 (PDF)

Trib. Genova 2365-2019 (PDF)

Trib. Lecce 5300-2019 (PDF)

Trib. Milano Rimessione C.Cost 14134-2019 (PDF)

Trib. Parma 2379-2019-1 (PDF)

Trib. Prato 1183-2019 (PDF)

Trib Bologna 230-2020 (PDF)

Trib Torino ordinanza n. 5745/2020 (PDF)

+++ Pagina in continuo aggiornamento a cura di Federica Valentini +++

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